La Ley de Refugio N° 20.430, de 2010, constituyó un avance al establecer un marco jurídico actualizado, cumpliendo con estándares internacionales y promoviendo el respeto del Estado de Chile con las personas que requieren protección internacional. Una particularidad de esta ley fue que recogió la definición de persona refugiada contenida en la Convención de 1951, sobre el estatuto de los refugiados, y también aquella contenida en la Declaración de Cartagena de 1984, que da cuenta de la comprensión regional del fenómeno de la migración forzada. La ley incluye como refugiados/as a personas que huyen producto de persecución individual y también a quienes lo hacen por situaciones generalizadas y contextos donde su vida, integridad o libertad corren peligro. Sin embargo, lo que la ley prescribe se ha distanciado mucho de su implementación y eso ha derivado en el debate legislativo actual.
Hasta ahora el proceso de reconocimiento de la condición de refugiado en Chile ha mostrado deficiencias. Los y las solicitantes de refugio se enfrentan a procesos extremadamente largos que culminan, de acuerdo a datos del Servicio Nacional de Migraciones (Sermig), con una muy baja cantidad de personas reconocidas como refugiadas (2,8% del total de solicitudes entre 2010 y 2022). Hasta ahora, quienes solicitan refugio cuentan con una visa temporal mientras se resuelve su solicitud. Con el fin de evitar un uso indebido del refugio como forma de regularización, se ha presentado un proyecto de ley que busca establecer un mecanismo de pre-admisibilidad para acceder al procedimiento.
De acuerdo a la ley, las personas que ingresan como turistas pueden luego solicitar el ingreso al procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado. Muchas personas, ante la imposibilidad de un viaje expedito hacia Chile por requisitos de visa consular y ante los peligros que fuerzan su salida del país de origen, pueden solicitar ingresar al procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado en frontera. Sin embargo, la práctica ha dejado entrever que personal de la Policía de Investigaciones (PDI) no posee las herramientas suficientes para canalizar y gestionar necesidades de protección en frontera, impidiendo el ingreso de solicitantes de refugio a territorio nacional. La ley también establece que quienes ingresan por paso no habilitado pueden acercarse a las oficinas del Sermig para ingresar al procedimiento de refugio, cuestión que les es negada por funcionarios de recepción, arguyendo distintas razones que se encuentran fuera del marco legal.
La Corte Suprema se pronunció sobre esto el 20 de marzo de 2023, exigiendo al Servicio de Migraciones que dispusiera de “las resoluciones de carácter general que correspondan para adecuar la actuación de sus empleados a la correcta aplicación de los preceptos involucrados en la materia, en el sentido indicado en el motivo décimo séptimo de este fallo”. Esto implica dar curso a las solicitudes de refugio presentadas por personas con ingreso por paso no habilitado, iniciando el procedimiento y siendo una cuestión posterior y no anterior el registro, el que ellas deben efectuar ante la PDI con una declaración —especial para solicitantes de refugio, según la jurisprudencia—, a riesgo de tener por desistido el procedimiento en cuestión si no cumplen con lo solicitado.
El Sermig cumplió con dicho mandato con la vigencia del manual de procedimiento para recepción de solicitudes de refugio en Chile, a través de la resolución exenta 21.726. A partir de esto, el Ejecutivo presentó el proyecto de ley Boletín N° 16.034-06, que propone una etapa inicial del procedimiento de determinación de la condición de refugiado, con el fin de realizar un análisis preliminar con miras a excluir las solicitudes manifiestamente infundadas. El proyecto incorpora modificaciones en los artículos 26 y 28 de la Ley N° 20.430, así como el artículo 37 del Decreto 837 (reglamento de la ley). Se propone que en esta etapa se analice el cumplimiento de los requisitos formales y si la solicitud tiene concordancia con las circunstancias que habilitan a una persona a solicitar refugio de acuerdo al artículo 2 de la Ley N° 20.430.
En lo propuesto no hay distinción clara entre la revisión formal creada hoy (a partir de la resolución exenta 21.726) y la revisión de fondo que incluiría esta etapa. Inicialmente se revisará el cumplimiento de requisitos formales, de manera que si se cumplen, se avanzaría hacia un análisis de fondo preliminar que incluiría una entrevista, la que junto con un informe de la Secretaría Técnica permitiría a la autoridad fundamentar la resolución por la que el director del Sermig declare admisible o inadmisible la solicitud. En ese sentido, sería una etapa “espejo” de lo que vendría posteriormente, ya que una vez declarada admisible, el proceso continúa con un nuevo análisis de fondo que incluye una entrevista de elegibilidad y otro informe, donde se recomienda o no que la persona sea reconocida como refugiada. La diferencia entre ambas etapas estaría dada en que solo una vez que la etapa preliminar concluye con una resolución que declara la admisibilidas se puede acceder a una visa temporal.
A partir de la preocupación de diversos expertos y expertas durante la discusión legislativa, el senador Velásquez presentó una indicación de que “la etapa inicial regulada en el presente artículo no podrá tener una extensión superior a 90 días hábiles”. Durante esos 90 días el solicitante de refugio tendrá la incertidumbre sobre el acceso al procedimiento y, en numerosos casos, su situación migratoria será irregular. Es importante hacer presente que el acceso a una visa temporal tempranamente en el proceso vigente es un factor positivo de protección hacia quien solicita refugio y que es de esperar que se pueda cumplir ese plazo, aun cuando la usual dilación de los procesos de refugio ante el Sermig no nos permiten ser muy optimistas.
A su vez, en esta etapa preliminar, de no cumplirse los requisitos formales, se dará al solicitante un plazo de 15 días hábiles para subsanarlo. De no hacerlo, se tendrá al solicitante por desistido del proceso. Cabe preguntarse por qué se elige el desistimiento como la forma de terminación del procedimiento cuando, en este caso específico, el artículo 52 del reglamento de la Ley N° 20.430 establece que el desistimiento del procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado debe manifestarse expresamente por el solicitante.
Si esta etapa preliminar deviene en una revisión de forma y fondo, nos preguntamos por la necesidad de replicar una etapa con análisis similares y si acaso no conviene más fomentar que el procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado fuese más diligente, tal como está planteado hoy en la ley conforme a los estándares internacionales, aplicando, por ejemplo, procedimientos acelerados y simplificados. Esto permitiría que quienes no merecen ser reconocidos como refugiados obtengan una resolución de forma más expedita a lo que ha sucedido hasta ahora, pero bajo garantías del debido proceso y en miras a proteger a las personas que sí necesitan de protección internacional y que con análisis de admisibilidad han quedado fuera del proceso.
Por otro lado, el senador Velásquez presentó una indicación, aprobada por la Sala, para que se agregue al artículo 26 de la Ley N° 20.430 el que “la solicitud de reconocimiento deberá ser presentada en el plazo de 10 días desde el ingreso del solicitante al territorio nacional”. Lo anterior resulta preocupante dado lo breve del plazo, el desconocimiento de los estándares internacionales en la materia y lo que se hace a nivel comparado. En Estados Unidos, por ejemplo, se puede solicitar asilo dentro del período de un año desde la última llegada a ese país, a menos que puedan demostrar el cambio de circunstancias que afectan directamente su elegibilidad para asilo o circunstancias extraordinarias relacionadas con demoras en la presentación de la solicitud. Esto se funda en las consecuencias que experimentan muchos solicitantes de refugio, en términos de estrés post-traumático, lo que incide en los tiempos para solicitar protección, además de la necesidad de contar con información precisa y redes de apoyo que les permitan canalizar dicha necesidad. A esto podemos adicionar el desconocimiento que de la legislación nacional pueden tener las personas extranjeras.
Aun cuando el 24 de agosto se aprobó en la sala en el Senado, el proyecto analizado pasó a segundo trámite constitucional en la Cámara de Diputados. Es de esperar que haya aún espacio para una reflexión profunda de qué significa el derecho humano a buscar y recibir asilo, y de cómo hacer, realmente, que el procedimiento sea más eficiente. Nunca sabemos cuándo puede tocarnos a nosotros ser quienes busquen protección fuera de nuestras fronteras.
* Gabriela Hilliger Carrasco es jefa Jurídica del Servicio Jesuita a Migrantes, Macarena Rodríguez Atero es directora de la Clínica Jurídica de la Universidad Alberto Hurtado y Francisca Vargas Rivas es directora de la Clínica Jurídica de Migrantes y Refugiados de la Universidad Diego Portales.
Publicada en el Mercurio Legal.
